中國經(jīng)濟(jì)周刊2013年06月18日：現(xiàn)行的大氣法制定于1987年,，最近一次修訂是2000年。12年過去,，我國大氣污染由典型的煤煙型污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變,。“同呼吸，共奮斗”,，大氣法再次修訂刻不容緩,。

　　12年未修改，大氣法的“質(zhì)量”太低

　　年初以來,，彌漫在全國多個(gè)城市上空的灰霾遲遲不散,，細(xì)顆粒物(PM2.5)等大氣污染問題引起整個(gè)社會持續(xù)關(guān)注。

　　為突出以PM2.5為重點(diǎn)的大氣污染防治工作,，今年6月5日的世界環(huán)境日,，環(huán)保部確定的中國主題是“同呼吸，共奮斗”,。

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從環(huán)保部獲悉,，國務(wù)院正在制定大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃,，近期將發(fā)布。

　　而多位大氣污染防治領(lǐng)域的權(quán)威專家則呼吁,，即使有了全國性的行動(dòng)計(jì)劃,，也需要更有力的防治大氣污染“基本法”——大氣污染防治法(下稱“大氣法”)。現(xiàn)行的大氣法制定于1987年,，最近一次修訂是2000年,。12年過去，我國大氣污染由典型的煤煙型污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變,，形勢已十分復(fù)雜,，大氣法再次修訂刻不容緩。

　　“塵封”17年的排放標(biāo)準(zhǔn)

　　2012年初,，新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3095—2012)發(fā)布,，增設(shè)細(xì)顆粒物(PM2.5)等污染物監(jiān)測項(xiàng)目，嚴(yán)格部分污染物限值,，比過去的標(biāo)準(zhǔn)更細(xì)致,，也更嚴(yán)格。

　　不過,，由清華,、北大、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃研究院等科研機(jī)構(gòu)共同發(fā)起成立的中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興說,，如果將這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)跟國際標(biāo)準(zhǔn)比對,，我們只是達(dá)到了WHO(世界衛(wèi)生組織)空氣質(zhì)量準(zhǔn)則的入門級別。以細(xì)顆粒物為例,，中國的二級濃度限值為35,，WHO則認(rèn)為10以下才是安全值，“我們的標(biāo)準(zhǔn)可能更利于當(dāng)下的管理,，但出于保護(hù)公眾健康的考慮,，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在未來持續(xù)更新。”解洪興說,。

　　據(jù)解洪興介紹,，在大氣污染物排放中，火電,、鋼鐵等行業(yè)近兩年制定了較為嚴(yán)格的國家排放標(biāo)準(zhǔn),，但水泥行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)已有9年未更新，工業(yè)鍋爐行業(yè)已12年未更新,，工業(yè)大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)更是長達(dá)17年未更新,。而過去幾年，我國工業(yè)的生產(chǎn)水平和技術(shù)革新狀況其實(shí)已經(jīng)有了巨大變化,，用過時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)管理污染物排放顯然不合時(shí)宜,。

　　現(xiàn)行大氣法第十七條規(guī)定,，“未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或國務(wù)院行政主管部門規(guī)定的期限,，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃,，并可以根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定,，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃”,。然而,，達(dá)標(biāo)規(guī)劃制定后應(yīng)該由誰來執(zhí)行？誰來評價(jià),？如何考核,？并沒有得到細(xì)化的解釋，責(zé)任不明確,，“法力”難免微弱,。

　　在機(jī)動(dòng)車等移動(dòng)源的污染排放中，是車的質(zhì)量差,，還是油品質(zhì)量低,？在國際環(huán)保NGO組織——能源基金會北京辦公室交通項(xiàng)目主任龔慧明看來，這個(gè)問題沒有爭論的意義：我國的油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以前由石油化工部主導(dǎo)制定,，改革后由企業(yè)主導(dǎo),，便沒有了政府部門的強(qiáng)力約束，油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)管委會都是中石化的下屬單位,，標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)及參數(shù)的選擇,、出臺的時(shí)間，自然不容易反映公眾和環(huán)保的需求,。

專家的意見是,，標(biāo)準(zhǔn)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn),、相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn),，都需要定期更新，并建立持續(xù)的機(jī)制,，寫入大氣法,，才能盡早趕走灰霾，還空氣以清新,。

　　重罰單位,，更要重罰個(gè)人

　　5月下旬，廣州石化違規(guī)排放含硫化物廢氣,，致廣州市多個(gè)區(qū)域上空臭氣熏人,。廣州市環(huán)保局立案查處,，廣州石化涉嫌未經(jīng)批準(zhǔn)擅自停用污染治理設(shè)施，以及在煉油裝置檢修過程中違反操作規(guī)程導(dǎo)致惡臭氣體排放等,。

　　但依現(xiàn)行大氣法規(guī)定,，如沒有帶來重大經(jīng)濟(jì)損失，廣州石化為此次污染買單將不超過10萬元,。在我國,，大氣污染被業(yè)內(nèi)人士戲稱為是一項(xiàng)典型的違法成本低于守法成本的“事業(yè)”。整部大氣法中,，最高處罰不超過50萬元,。

　　而在美國，企業(yè)違法排污均是“按日計(jì)罰”,，每項(xiàng)違法行為罰金可高達(dá)25萬美元/天,，如果沒有證據(jù)證明你的污染行為已經(jīng)改善，其間,，污染罰款將被每天累加,。據(jù)能源基金會北京辦公室環(huán)境項(xiàng)目主任趙立建介紹，美國的污染企業(yè)不僅要接受行政處罰,，政府還要將其違法行為產(chǎn)出的不當(dāng)?shù)美?shù)收回,，并且，企業(yè)還要為違法行為對別人造成的損害進(jìn)行賠償——這樣的狠招,，有時(shí)一次就可以讓一個(gè)企業(yè)破產(chǎn),，震懾力自然不容小覷。

　　中國環(huán)境科學(xué)院副院長柴發(fā)合認(rèn)為,，一定要將大氣法與刑法結(jié)合起來,，將“違反環(huán)境法就要入刑”提到一定的高度：“高排污危害人體健康甚至造成生命消失，跟故意殺人有什么不一樣,？就應(yīng)該繩之以法,，處以極刑。”在他看來,，大氣法調(diào)整的核心之一就是加大違法處罰力度,，以后的違法處罰不應(yīng)該有上限，按照違法者對環(huán)境造成的影響和違法違規(guī)的程度以及持續(xù)的時(shí)間,，計(jì)算累計(jì)效應(yīng)處罰,，并且讓企業(yè)形象受到損失，使部分消費(fèi)者放棄使用其產(chǎn)品和服務(wù),，因而失去競爭優(yōu)勢,。

　　中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會副理事長、環(huán)保部原總工程師楊朝飛主張：“要罰單位和罰個(gè)人并重?，F(xiàn)在我們很多環(huán)保法律法規(guī),，罰的都是單位,。而在水污染防治法中有一個(gè)突破，對個(gè)人的罰款不超過年收入的50%,。大氣法修訂可以借鑒,，并且突破‘年收入50%’的上限，讓污染責(zé)任人一年沒有收入,。如果只罰單位,，就算罰了300萬、500萬,，企業(yè)一年利稅可能上億,，根本沒有影響,，對個(gè)人更沒有影響,。”

　　最缺的是市場手段

　　“消除一種污染，最簡單的方式就是給這個(gè)污染物定價(jià),。”全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書長駱建華說,，嚴(yán)格的定價(jià)是10年來我國在治理大氣污染方面出臺的最好政策，是有效解決二氧化硫排放問題的關(guān)鍵因素之一,。

　　“定價(jià)”的依據(jù),、2003年7月開始實(shí)施的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，對二氧化硫等污染物的排放數(shù)量,、排污費(fèi)的征收等做了嚴(yán)格的規(guī)定,。條例出臺后，二氧化硫的排污費(fèi)由原來的每公斤0.2元提高到了每公斤0.63元,。壓力之下,，電力等行業(yè)不斷加強(qiáng)節(jié)能減排，據(jù)《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2009年)》的數(shù)據(jù),，當(dāng)年我國二氧化硫排放量為2214.4萬噸,，較2005年下降13.14%，提前完成“十一五”的總量減排目標(biāo),。

　　當(dāng)然,，有專家表示，至今仍在執(zhí)行的0.63元/公斤的定價(jià),，也已經(jīng)落伍,，亟須修改。

　　楊朝飛說：“我們現(xiàn)在解決污染問題基本上靠行政手段加執(zhí)法手段,，最缺的是市場手段,。”最先被想到的市場手段是“稅”與“費(fèi)”，楊朝飛強(qiáng)調(diào)：按照“誰污染誰繳稅”原則,，環(huán)境稅的稅費(fèi)一定要高于治理污染的成本,，所有關(guān)于大氣污染的問題,，先要研究它的治理成本是多少，然后制定出高于其基數(shù)10%或20%的環(huán)境稅稅費(fèi),，企業(yè)自然會選擇治理或者預(yù)防污染,。

　　另一方面，使用市場手段就要建立成本分?jǐn)倷C(jī)制,。楊朝飛說：“成品油標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)要從國三,、國四提高到國五，但價(jià)格一定會上漲,，價(jià)格應(yīng)該怎樣分?jǐn)?，需要認(rèn)真研究——這個(gè)問題不解決，生產(chǎn)油品的企業(yè)沒有積極性,，使用油品的城市政府也沒有積極性,。”

　　楊朝飛認(rèn)為，以油品為例,，在中國的大部分地區(qū),，政府不能包攬標(biāo)準(zhǔn)提高后增加的成本，企業(yè)消化多少,、政府補(bǔ)貼多少,、消費(fèi)者承擔(dān)多少，可以舉行聽證會的方式,，講清楚道理,，使百姓能夠接受，企業(yè)能夠承受,，才有可能從源頭解決,。

　　修訂草案已“二類”好幾年

　　早在2006年，楊朝飛等官員,、專家就提出要進(jìn)一步修改大氣法,，“但那時(shí)大氣污染防治工作沒有引起重視，大氣法修訂雖然納入立法計(jì)劃,，卻遲遲沒有被推進(jìn),。”楊朝飛說。

　　2010年初,，新的大氣法修訂草案由環(huán)保部報(bào)國務(wù)院法制辦,。但據(jù)主要參與者之一柴發(fā)合透露，兩三年來,，草案“一直被列為國務(wù)院法制辦的二類立法項(xiàng)目”,。

　　國務(wù)院法制辦工作人員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，一類立法項(xiàng)目是指“相對比較成熟的、力爭年內(nèi)完成的比較重要的項(xiàng)目”,；二類立法項(xiàng)目則是“正在積極推進(jìn)的項(xiàng)目”,。有專業(yè)人士進(jìn)一步解釋說：前者屬于指令性計(jì)劃，后者則屬于指導(dǎo)性計(jì)劃,。

　　今年,，楊朝飛看到了機(jī)會：“今年有兩件大事推動(dòng)，一是去年底到今年初的大面積灰霾,，在社會上產(chǎn)生了很大的反響,；二是十八大召開后，生態(tài)文明得到國家的高度重視,，環(huán)境搞不好就談不上生態(tài)文明建設(shè),，因此國家對環(huán)保工作越加重視。”

　　駱建華甚至認(rèn)為,，國家應(yīng)盡快制定清潔空氣法,、清潔水法。他說：“現(xiàn)在我們有大氣法,，這個(gè)法管用,，但是法律‘質(zhì)量’很低,。如果修改,，只能是小修小改，很難解決問題,，必須推倒重來,。解決污染問題，一定要出重拳,、用重典,、揚(yáng)利劍。”

　　但解洪興對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“一部法律的制定是多么的嚴(yán)肅,、不易,，哪能說顛覆就顛覆，大氣法修訂是當(dāng)下最現(xiàn)實(shí)的辦法,。”

　　修訂大氣法,，楊朝飛和柴發(fā)合的最大愿望是，步伐能加快一些,。但對于目前該法修訂的具體進(jìn)程,，二人均表示無法回答。

　　多位專家表示,，大氣法的修訂,，最早也要在環(huán)保“基本法”——環(huán)境保護(hù)法修訂之后才可能實(shí)現(xiàn)。這或許是一個(gè)注定糾結(jié)的過程——修改后的環(huán)境保護(hù)法或?qū)⒃诮衲甑壮雠_，此前已經(jīng)歷了多輪艱難的較量,。記者王山山

　　摘自：http://www.chinanews.com/gn/2013/06-18/4937298.shtml

（云南省健康教育所 2013.06.18 轉(zhuǎn)載）